Estudios y Comentarios
14/11/2011
RAFAEL J. SANZ GÓMEZ
Investigador de la Universidad de Huelva. Doctor en Diritto Tributario Europeo–Università di Bologna
ALFONSO SANZ CLAVIJO
Becario FPU. Universidad de Huelva
Revista El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho 13 (2010)
SUMARIO: I. Tasa o precio público: conceptualizaciones de ida y vuelta. II. La relevancia del beneficio económico. III. El beneficio y el hecho tributable de la tasa. IV. El beneficio económico y el sujeto pasivo de la tasa. V. Propuestas de lege ferenda: posibles aplicaciones de la doctrina del Tribunal Supremo. VI. Cómo (no) hacer pagar a los bancos.
Dos sentencias del Tribunal Supremo en 2009 –de 12 de febrero y 22 de octubre– han avalado la decisión de muchos ayuntamientos españoles de exigir una tasa a las entidades bancarias por la instalación de cajeros automáticos en fachada, en concepto de aprovechamiento especial del dominio público local por su uso desde la vía pública.
Así, el Alto Tribunal confirma en su Sentencia del 22 de octubre de 2009 que esta actividad por parte de los clientes de las entidades de crédito sería un uso de especial intensidad, distinto por tanto del uso común. Un criterio clave en la argumentación del Tribunal Supremo es que dicho uso determina un beneficio económico específico y exclusivo a favor de la entidad que instala los cajeros automáticos:
<<la instalación de un cajero automático en la vía pública [...] comporta una aprovechamiento de aquélla que no cabe asimilarlo a un uso general de la vía pública y es que no cabe desconocer lo peculiar del servicio que realizan estas máquinas, por ejemplo para obtener dinero [...] la entidad de crédito [...] indudablemente obtiene un provecho económico de esta operativa que se realiza en espacio de dominio público local mediante un sistema inteligente que es complemento de su propio centro de actividad>>.
El argumento parece satisfactorio y, además, responde a cierto consenso sobre la insuficiente contribución de las entidades financieras al sostenimiento de los gastos comunes. Sin embargo, una lectura un poco más detenida permite cuestionar algunos de sus aspectos –relativos tanto a la configuración del hecho tributable como a la deteminación del sujeto pasivo– y también los posibles efectos que podrían derivarse de la doctrina, si se aplicara a otros supuestos o actividades económicas que puedan reputarse comparables. A ello se dedicarán las líneas que siguen.
Una serie de conceptos cuya evolución ha sido especialmente azarosa está presente en la argumentación que realiza el Tribunal Supremo sobre la tasa aplicable a los cajeros automáticos, por aprovechamiento especial del dominio público local. Por eso es obligada una mirada al pasado que, como veremos, puede arrojar luz sobre algunos aspectos conflictivos. Este análisis preliminar se centra en dos cuestiones: por un lado, la delimitación entre tasa y precio público; por otro, la existencia o no de una noción diferenciada de aprovechamiento especial, con especial atención al concepto de provecho económico.
I. TASA O PRECIO PÚBLICO: CONCEPTUALIZACIONES DE IDA Y VUELTA
Una antigua concepción jurídica califica como tasa las cantidades pagadas a la Administración por el uso del dominio público; concepción rastreable como mínimo hasta el Estatuto Municipal de 1924 y que se mantuvo en todo momento en el ordenamiento local, así como en la normativa aplicable al nivel del Estado central como, por ejemplo, la Ley General Tributaria de 1963.
La Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local de 1975, desarrollada en materia de ingresos públicos locales por Real Decreto 3250/1976, de 30 de diciembre, todavía reflejaba esta concepción jurídica aunque, según veremos, introdujeron una distinción en los usos del dominio público que ha resultado exitosa, extendiéndose a la normativa estatal.
La Ley de Haciendas Locales de 1988 (en adelante, LHL) rompió la larga cadena normativa que venía calificando como tasa la contraprestación por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local.
El precio público surgió a partir de conceptos contenidos hasta entonces en la tasa. En particular, las cantidades debidas a las Entidades Locales por ciertos usos demaniales. Así, el artículo 41 letra a) de esta Ley estableció en 1988 que:
<<Tendrán la consideración de precios públicos las contraprestaciones pecuniarias que se satisfagan por:
A) La utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local>>.
Con esta radical recalificación, se desencadenó todo un procedimiento de revisión legislativa. Los criterios introducidos en el ámbito local se extendieron al estatal, mediante la aprobación de la Ley de Tasas y Precios Públicos (en adelante, LTPP) de 1989, cuya disposición adicional modificó, además, la Ley General Tributaria de 1963 en el mismo sentido. De la misma fecha que la LTPP es la Ley Orgánica 1/1989, que reformó la entonces vigente Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), también para alterar el concepto de tasa e introducir el precio público como recurso financiero de las Comunidades Autónomas.
El legislador justificó está revisión con un razonamiento que es criticable desde el inicio: es decir, desde su formulación. Una Exposición de Motivos debe ayudar a entrar en la <<mente del legislador>> por lo que, lo mínimo que cabe esperar es que, cuando éste se despega de un criterio general consolidado, explique las razones del apartamiento.
Sin embargo, la Exposición de Motivos de la LTPP pasa de puntillas sobre el problema de la calificación. La Ley afirma que la distinción entre tasas y precios públicos en relación con servicios o actividades de carácter público depende de su carácter coactivo o voluntario. Y, sin embargo, añade –sin más– que si la actividad consiste en la concesión de la utilización privativa o aprovechamiento especial del demanio, se está ante un precio público.
No menos criticable es lo que declara la Exposición de Motivos de la Ley de Haciendas Locales de 1988, al apelar a un supuesto <<mayor dinamismo>> y a una mayor <<capacidad de adaptación a la realidad económica>> para separar del ámbito tributario, y por tanto del principio de reserva de Ley que le es inherente, las cantidades pagadas a la Administración por estos usos del demanio. Lo que no es sino la confesión de que el principio de legalidad <<estorba>> al interés fiscal de las Administraciones.
Como era de esperar, la exclusión de estos ingresos públicos del ámbito de aplicación del artículo 31.3 de la Constitución Española fue fuertemente criticado: podría hablarse de un movimiento de <<contrarreforma>> que abogaba por la restauración de la calificación anterior a 1988. Y tanto la LHL como la LTPP fueron objeto de recursos de inconstitucionalidad.
El Tribunal Constitucional dio primero respuesta en STC 185/1995, de 14 de diciembre, al recurso dirigido contra diversos aspectos de la LTPP. Declaró contrario al artículo 31 de la Constitución Española la exigencia de un precio público, en lugar de una tasa, por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del demanio. Dicho uso constituía hecho tributable de una prestación patrimonial de carácter público, sujeto por tanto a la reserva de Ley. La premisa mayor del razonamiento del Tribunal es que <<la coactividad es la nota distintiva fundamental del concepto de prestación patrimonial de carácter público>>; la premisa menor, que en el uso del demanio existe una situación de monopolio a favor de los entes públicos territoriales, determinante de la situación de coactividad. La conclusión que se extrae del silogismo es patente: que las cantidades exigidas por las Administraciones en concepto de uso del dominio público deben calificarse como tasas.
Atajado de esta manera el intento de revisión, se produjo una rápida vuelta a la clasificación originaria: freno y marcha atrás, en suma, como en el título de la obra de Jardiel Poncela.
Estando disueltas las Cortes, la reacción primera fue el Real Decreto-Ley 2/1996, de 26 de enero. Luego, el nuevo Parlamento puso en marcha dos modificaciones normativas –una Ley ordinaria y otra de carácter orgánico– que hicieron efectiva la <<contrarreforma>>: la Ley Orgánica 3/1996, de modificación parcial de la LOFCA, y la Ley 25/1998, de 13 de julio, por la que se modifica el régimen legal de las tasas estatales y locales y de reordenación de las prestaciones patrimoniales de carácter público. Esta última reformó la LTPP, la LGT de 1963 y la LHL. Al respecto, el legislador de 1998 afirmó que la Sentencia del Tribunal Constitucional no afectó al ámbito local (y, de hecho, posteriormente una STC sobre la LHL declaró la inconstitucionalidad, no de la clasificación tasa/precio público como tal, sino de los elementos concretos donde se había producido una deslegalización), pero que la estrecha conexión entre todos los sistemas aconsejaba la extensión de la reforma también a este ámbito.
A dia de hoy, la calificación de los ingresos públicos por el aprovechamiento del dominio público es, en abstracto, clara y pacífica. Los problemas surgen, como veremos, en su puesta en práctica.
II. LA RELEVANCIA DEL BENEFICIO ECONÓMICO
En las dos sentencias dictadas por el Tribunal Supremo en 2009 en materia de tasas sobre cajeros automáticos, la idea de provecho económico es decisiva tanto para justificar la exacción de la tasa como para determinar quién sea el sujeto pasivo de la misma. La idea que sostiene la jurisprudencia es clara: puesto que la entidad bancaria obtiene un beneficio económico por la instalación de un cajero, accesible desde la vía pública, está justificado el cobro de <<la compensación correspondiente a ese beneficio específico y exclusivo que sin el aprovechamiento del espacio público no obtendría>>.
El provecho económico es una idea básica para diferenciar el aprovechamiento especial del dominio público del uso general o la utilización privativa. Ahora bien, ¿qué concepto es éste de provecho económico y cuál es su fundamento legal?
En el ordenamiento tributario, si se rastrea la normativa local, se encuentra ya en la Ley de Régimen Local de 1955 la posibilidad de exigir una tasa por <<los aprovechamientos especiales de que sean susceptibles las propiedades e instalaciones municipales destinadas al uso público o de común aprovechamiento>>, siempre que dicho aprovechamiento <<produzca restricciones del uso público o especial depreciación de los bienes o instalaciones>> o (se trata de requisitos alternativos, no concurrentes) que <<tenga por fin un beneficio particular>>.
El aprovechamiento especial, de acuerdo con la redacción normativa –que se mantiene en las leyes sucesivas– se explica por la restricción del uso público o especial depreciación de los bienes o instalaciones, o bien por la obtención de un beneficio particular. Todavía el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, que aprobó el Texto Refundido de disposiciones legales vigentes en materia de régimen local, afirmaba así: <<el establecimiento de tasas por aprovechamiento especial exigirá que se dé alguna de las condiciones siguientes [...] Que el aprovechamiento produzca restricciones del uso público o especial depreciación de los bienes o instalaciones>>, o que <<tenga por fin un beneficio particular, aunque no produzca restricciones de uso público ni depreciación especial de bienes o instalaciones>>.
Todo cambia –de nuevo– en la Ley de Haciendas Locales de 1988. Ésta, al recalificar dichas cuantías como precios públicos, elimina toda referencia al beneficio económico en la definición del supuesto habilitante del cobro. Sí lo mantiene en el hecho tributable de la tasa relativo a la prestación de un servicio público o la realización de una actividad administrativa. Posteriormente, con la <<contrarreforma>>, o recalificación como tasa, a partir de 1998, se mantendrá (y así continúa en la legislación vigente) la referencia al beneficio económico en sede de hecho tributable.
Pues bien, las Entidades Locales no podrán definir arbitrariamente un uso como especial o privativo; deberán ceñirse a las características establecidas por la normativa aplicable. Fijamos la atención en la normativa administrativa, se comprueba que el artículo 75 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales (en lo sucesivo, RBEL) enumera los distintos usos de los bienes integrantes del dominio público local, indicando sus características. Así, tras distinguir el uso común –<<el correspondiente por igual a todos los ciudadanos indistintamente, de modo que el uso de unos no impida el de los demás interesados>>– del privativo –<<el constituido por la ocupación de una porción del dominio público, de modo que limite o excluya la utilización por los demás interesados>>–, diferencia dentro del primero el uso común general y el común especial, según que concurran o no circunstancias singulares relativas a la peligrosidad, intensidad u otra semejante del correspondiente uso.
El RBEL no se especifica nada más que ayude a diferenciar los diferentes usos de los bienes de dominio público local. La Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP) sí hace referencia, entre las posibles circunstancias que caracterizan el uso que implica un aprovechamiento especial –ya no hace referencia al <<uso común especial>>–, a la obtención de una rentabilidad singular, <<que determinan un exceso de utilización sobre el uso que corresponde a todos o un menoscabo de éste>>. Nótese que en la LPAP los dos criterios que en la Ley de Régimen Local de 1955 aparecían como alternativos (uso especialmente intenso o beneficio económico) aquí aparecen como concurrentes. <<Exceso de utilización>>, si entendemos que ambas normas tienen sentidos similares, debe considerarse equivalente a la expresión <<restricciones del uso público>> de la Ley de 1955.
La propia LPAP, cierto es, se aplica exclusivamente al Patrimonio de la Administración General del Estado, aunque podría justificarse su virtualidad interpretativa para dotar de contenido los conceptos jurídicos de la normativa tributaria de las Entidades Locales. En todo caso, no es completamente seguro (es menos evidente que en la legislación antigua) que perviva el criterio del provecho económico como calificador del uso, puesto que no está presente en la normativa específicamente local. Si se aplica la LPAP como criterio interpretativo del RBEL, deberá convenirse que son exigibles, acumuladamente, un uso más intenso, que perjudique a otros usuarios o al propio bien público, y una rentabilidad singular. Insistimos en que, si admitiésemos esta interpretación, la situación habría cambiado respecto de 1986: ambos criterios serían, ahora, concurrentes: y éste es, desde luego, el criterio que maneja la jurisprudencia.
Por lo demás, el artículo 23 del vigente Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales (TRLHL) recoge esta idea de beneficio económico (aunque más bien como regla para la identificación del obligado al pago) pero, conforme a ella, son sujetos pasivos quienes <<disfruten, utilicen o aprovechen especialmente el dominio público local en beneficio particular>>. La coletilla con que termina el artículo muestra que, contrariamente a lo declarado por la jurisprudencia mayoritaria, el disfrute o uso del dominio público y el beneficio se conciben unidos en la misma persona.
Veamos las consecuencias prácticas, en relación con la tasa sobre cajeros automáticos, de los problemas conceptuales que se han puesto hasta ahora de manifiesto.
III. EL BENEFICIO Y EL HECHO TRIBUTABLE DE LA TASA
El Tribunal Supremo, en su reciente Sentencia de 22 de octubre de 2009, afirma que doctrina y jurisprudencia han tratado de dos formas distintas la posibilidad de exigir una tasa por el uso de cajeros automáticos en línea de fachada. Así, una corriente que podríamos calificar de minoritaria cataloga la utilización del cajero como uso general de la vía pública, puesto que <<el breve tiempo que dura el servicio [...] no difiere esencialmente del de los simples transeúntes que hacen un uso colectivo y general de la vía pública>>. Otros, por el contrario, afirman que tal utilización se realiza ocupando <<la vía pública de un modo especial, muy distinto del mero transitar>>. Si la mayoría de los Tribunales Superiores de Justicia y el propio Tribunal Supremo se han pronunciado en favor de esta segunda corriente es por el peso concedido al criterio del beneficio económico.
El Tribunal Supremo hace referencia, en particular, a la <<ocupación de la vía pública por los clientes receptores de los servicios bancarios>> y al <<beneficio económico específico y exclusivo>> por parte del banco, el cual ha ordenado sus actividades económicas para ofrecer una serie de servicios desde el interior de las oficinas hacia la calle. El provecho económico, buscado expresamente por la entidad al organizar la forma de prestar aquellos servicios a los que se ha comprometido, se suma a la parada física u ocupación temporal de la vía.
En un sentido lato, la parada física podría llegar a considerarse un <<uso más intenso>> de la vía pública, que perjudica a otros usuarios... al obligarles a desviar su camino. Algunos órganos judiciales han desarrollado esta noción de <<parada física>>. Por ejemplo, el JCA de Ciudad Real ha afirmado que una parada es relevante a efectos tributarios cuando es, no puntual (<<circunstancia que también puede acontecer en determinados comercios o espectáculos>>), sino continuada (<<a todas las horas del día y todos los días del año>>), lo que enlaza con la idea de mayor intensidad característica del uso especial del dominio público. Pero esta opinión no es unánime (el TSJ de Galicia califica esta parada como <<discontinua>>, <<aleatoria>> o <<limitada>> en el tiempo) ni la respalda expresamente el Tribunal Supremo.
En todo caso, los Tribunales han puesto mayor énfasis en el segundo elemento (el provecho económico) ante las dificultades inherentes a la calificación de la parada física en la calle como uso más intenso de la vía pública. Ponen el acento en dicho provecho afirmando la subisdiariedad de la parada física, como una especie de efecto secundario derivado de la ordenación que la entidad bancaria realiza de sus actividades económicas, con el fin de ofrecer una serie de servicios (con el consiguiente beneficio directo) desde el interior de las oficinas hacia la calle. Los cajeros automáticos se conciben, en definitiva, como
<<ventanillas electrónicas desde las que se despliega en la calle misma un negocio lucrativo con actividad permanente y continuada en el tiempo, que se desplaza al dominio público. Es en éste, a la postre, donde a través de esos cajeros o ventanillas se desarrollan actividades propias del tráfico bancario, y el suelo y el vestíbulo del negocio está constituido por la misma vía pública, que inevitablemente se ocupa por sus propios clientes con los que opera en el dominio público, al que desplaza su actividad bancaria, de la que obtiene indudablemente beneficios económicos>>.
El párrafo entrecomillado refleja el problema que venimos apuntando: la disociación de los dos elementos que componen el hecho tributable. Cuando se instala un cajero automático en un edificio de propiedad privada, pero con acceso desde la vía pública, se producen dos efectos. En primer lugar, una ocupación temporal del suelo público por los usuarios; en segundo lugar, un provecho económico para la entidad financiera. La solución jurisprudencial consiste en considerar que la ocupación es subsidiaria y que los sujetos la realizan en calidad de clientes del banco. Si con esto se resuelve la problemática o sólo se desplaza es algo que se verá a continuación, al examinar quién debe ser el sujeto pasivo.
IV. EL BENEFICIO ECONÓMICO Y EL SUJETO PASIVO DE LA TASA
Otra cuestión controvertida en los casos relativos a la tasa sobre cajeros automáticos –no sólo los que han llegado al Supremo– es la determinación de quién es el sujeto obligado al pago. En la actualidad, el artículo 23.1.a) TRLHL afirma que serán sujetos pasivos quienes <<disfruten, utilicen o aprovechen especialmente el dominio público local en beneficio particular>>. Como vemos, el aprovechamiento y el beneficio se presentan unidos en el mismo sujeto, no disociados como en la argumentación del Tribunal Supremo que respalda la tasa sobre cajeros automáticos.
En buena técnica jurídica, sujeto pasivo es quien realiza el hecho tributable. ¿Quién disfruta, usa o aprovecha especialmente el dominio público local en beneficio propio? La jurisprudencia no parece discutir –si acaso, lo relativiza– que es el usuario quien ocupa temporalmente la vía pública. Puesto que dicha ocupación es elemento del aprovechamiento especial, tal como hemos señalado, parece que sólo el usuario podría configurarse como sujeto pasivo, alegando para ello que es quien se beneficia directamente del uso del cajero automático.
El banco no ocupa el espacio público, tal como afirma acertadamente la jurisprudencia (aunque en algunos pronunciamientos se hable incorrectamente de ocupación determinante de un uso privativo de la calle). Si se considera que el usuario aprovecha la vía pública en beneficio ajeno –es decir, en beneficio del banco–, ninguno podría configurarse como sujeto pasivo, dado que no se cumplirían los requisitos que el artículo 21 TRLHL exige como concurrentes en la misma persona. La única posibilidad podría ser entonces considerar que el usuario aprovecha el demanio en beneficio propio.
Esta última tesis (el usuario como único posible contribuyente) se encuentra como motivo de parte en muchas de las sentencias analizadas. La Confederación Española de Cajas de Ahorro, en el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra una tasa de este tipo aprobada por el Ayuntamiento de Palma de Mallorca, afirmó como argumento subsidiario que, de resolverse que la utilización del cajero automático es aprovechamiento especial, tal aprovechamiento y sus efectos tributarios debían atribuirse al usuario.
Sin embargo, los Tribunales Superiores de Justicia y el Tribunal Supremo han rechazado siempre este argumento, sobre la idea del papel central del criterio del beneficio económico y la subsidiariedad del de la parada física u ocupación efectiva. Bajo su perspectiva, es el banco quien, para prestar determinados servicios, opta por disponer no sólo de elementos de su propiedad sino también de otros de dominio público; y ello aunque sean los usuarios quienes ocupen material y temporalmente la calle. Se llega a considerar del todo irrelevante esta circunstancia pese a que, como hemos visto, constituye un elemento del hecho tributable. En la determinación del sujeto pasivo, la consecuencia de este esquema de razonamiento es que no es la condición de usuario del demanio, como tal, lo que define al sujeto pasivo, sino la condición de beneficiario de sus efectos.
El TSJ de Cataluña ha llegado a afirmar que <<la contraprestación pecuniaria se exige de la entidad recurrente ya que ésta resulta beneficiada de las operaciones que se realizan en el cajero y/o de los servicios que el mismo presta a los usuarios, produciéndose por estos una utilización del dominio público local, cual es la vía pública, obteniendo de este modo el Banco la contraprestación pecuniaria correspondiente al servicio público>>. Con todo el respeto debido, consideramos que la sentencia es incoherente desde un punto de vista técnico: afirma que el usuario utiliza el dominio público local, pero que es la entidad bancaria el sujeto pasivo de la tasa (de una tasa por uso especial del dominio público).
Parece olvidarse que, de acuerdo con la Ley General Tributaria, es sujeto pasivo a título de contribuyente quien realiza el hecho imponible; no quien, simplemente, obtiene un beneficio económico a partir de dicha realización. En este orden de ideas, cuando la Caja de Ahorros de Salamanca y Soria impugnó la ordenanza del Ayuntamiento de Casar de Cáceres, adujo que eran los clientes que utilizan el cajero los virtuales sujetos pasivos de la tasa; y que, en todo caso, la entidad bancaria podría llegar a configurarse como sustituto del contribuyente; pero que tal opción estaba sujeta a reserva de Ley y por tanto vedada a una norma de rango reglamentario como es la Ordenanza.
Cabe hacer referencia a una opinión que rechaza expresamente esta tesis: la contenida en la STSJ de Extremadura de 29 de marzo de 2006. El parecer del Tribunal es que considerar que los obligados a pagar la tasa sobre cajeros automáticos son los clientes del banco equivale a afirmar que los consumidores que hagan uso de la terraza de un establecimiento de restauración son los que deberán abonar el tributo exigido en tal caso. No obstante, en este último supuesto, es el establecimiento de restauración el que ocupa directamente la vía pública, mediante la instalación de mesas, sillas u otros elementos; y el que da a la situación de aprovechamiento de la vía pública un carácter de continuidad, en absoluto presente en el caso de los cajeros automáticos.
V. PROPUESTAS DE LEGE FERENDA: POSIBLES APLICACIONES DE LA DOCTRINA DEL TRIBUNAL SUPREMO
La doctrina de la STS de 12 de febrero de 2009, confirmada en la de 22 de octubre del mismo año, encierra unas potencialidades que no pueden dejar de ponerse de manifiesto para las siempre ávidas de recursos arcas municipales. Si la parada física u ocupación temporal de la calle que conlleve un beneficio económico es justificación suficiente para exigir una tasa por aprovechamiento especial de la vía pública, se abre la veda: son muchos los supuestos que cabe incluir en este esquema. Para comenzar, las máquinas expendedoras de todo tipo de productos situadas hacia la calle constituyen un caso materialmente equivalente al del cajero, pudiéndose justificar con los mismos argumentos la exacción de una tasa. Y, en efecto, son muchos los ayuntamientos que lo han previsto.
En segundo lugar, cabe preguntarse sobre la STS de 28 de abril de 2004, citada por el Supremo en su Sentencia de 12 de febrero de 2009, relativa a la posibilidad de cobrar un precio público por instalación de portadas, escaparates y vitrinas. El Tribunal rechazó tal posibilidad, en su momento, y en 2009 explica las diferencias entre uno y otro supuesto. Mientras que los cajeros automáticos implicarían un aprovechamiento especial <<del>> dominio público, los escaparates y vitrinas supondrían un aprovechamiento <<desde>> el dominio público. En otras –y más claras– palabras, <<el cajero no es susceptible de ser utilizado con su mera visión sino que exige una parada física ante él para realizar las operaciones solicitadas>>. Vemos como, en este caso, sí cobra una especial relevancia el criterio de la parada física.
Ahora bien, ¿qué sucede, entonces, con vitrinas de negocios como las inmobiliarias? Estas ofrecen habitualmente al público los datos de las viviendas cuya venta o alquiler gestiona la empresa de que se trate, de forma que se está –como en el caso de los cajeros automáticos– trasladando la actividad propia del negocio a la vía pública, la cual se convierte así en <<complemento de su propio centro de actividad>>. Porque es claro que también se precisa la parada física de los viandantes para que puedan leer los anuncios expuestos. De acuerdo con la doctrina del Tribunal Supremo, sería posible cobrar una tasa por la instalación de escaparates en negocios con estas características.
La Sentencia de 23 de abril de 1998 del TSJ de la Comunidad Valenciana resolvió otro supuesto, relacionado también con la publicitación de actividades. Conforme a la misma, la publicidad repartida, los carteles de mano y la propaganda arrojada <<debe[n] englobarse dentro de lo que tradicionalmente se ha considerado como uso general, pues el acto de repartir publicidad en mano en la vía pública, en modo alguno impide uso al resto de los ciudadanos, ni implica, per se, una situación de peligrosidad, intensidad, escasez o rentabilidad, que especialice el uso>>. Sin embargo, de nuevo en este supuesto puede existir parada física y, desde luego, un beneficio derivado de la publicitación de una actividad económica –en una forma que no podría hacerse sino en la vía pública–. Por lo tanto, también podrían considerarse susceptibles de gravamen las actividades de reparto de publicidad o de captación de clientes o colaboradores para empresas u organizaciones no gubernamentales –donde la parada será especialmente prolongada si se deben tomar los datos del sujeto de que se trate–; y, en otro orden de cosas, los artistas callejeros de cualquier tipo.
En general, todos los servicios prestados desde un establecimiento privado directamente hacia la calle podrían estar sujetos a tasa, aceptando la argumentación del Supremo. Otros ejemplos: la venta de comida para llevar; las taquillas de teatros, cines u otros locales similares; las farmacias de guardia; o, si fuera el caso, los tornos de los conventos de monjas de clausura que venden dulces.
La doctrina del Tribunal Supremo es débil o, cuanto menos, incompleta, pues no proporciona la serie mínima de elementos que permita distinguir claramente un uso común de un aprovechamiento especial. Su argumentación, llevada al absurdo, conduce a considerar obligado tributario a una persona que mendiga en la calle: ocupa un espacio público y obtiene a su través un beneficio económico, en forma de limosna.
VI. CÓMO (NO) HACER PAGAR A LOS BANCOS
Obviamente, hay múltiples supuestos de parada física sin obtención de beneficio económico en que, consecuentemente, la imposibilidad de previsión de tasa se justifica con facilidad. La cuestión es si todos los supuestos de ocupación junto a provecho económico son tasables, o si la parada debe ser de especial intensidad; y, de ser así, qué determina la intensidad de una parada física en la calle.
Una opción es alinearse con la corriente minoritaria para considerar que ningún caso de parada física es tasable, por tratarse de un uso común general del dominio público. De esa manera, ninguno de los casos que acabamos de reseñar –ni tampoco los cajeros automáticos– estarían sujetos a tasa. Otra consiste en reputar que la doctrina jurisprudencial, con técnica jurídica cuestionable, ha establecido una solución estrechamente ligada al caso y, por tanto, no susceptible de extensión generalizada. En este sentido, es posible que la razón subyacente en las sentencias comentadas sea, simplemente, un criterio favorable a que los bancos paguen. Parece, en definitiva, que late la idea de que las entidades bancarias tienen unos enormes beneficios y de que, por consideraciones de justicia, estos beneficios deben repercutir, más de lo que hoy lo hacen, en la sociedad. La imagen que, en la opinión pública mundial, ha dejado la reciente crisis financiera –con ingentes gastos de rescate a los bancos y, al mismo tiempo, sueldos y jubilaciones millonarios sacados a la luz de personas que se consideran al menos parcialmente causantes de la crisis– ha extendido esta idea.
Pero la redistribución tributaria y la correcta técnica normativa, en principio, no son incompatibles, por lo que no es necesario buscar una en perjuicio de la otra. Hay otras muchas medidas que permiten gravar a las entidades financieras en el modo que los representantes ciudadanos democráticos estimen conveniente, y muchas de ellas serían, con probabilidad, considerablemente más eficaces.
Una correcta y coherente sistematización conceptual es un elemento más de la estabilidad normativa, que coadyuva a la seguridad jurídica y facilita la comprensión de la lógica del sistema tributario. En este trabajo se ha puesto de manifiesto como los pronunciamientos del Tribunal Supremo relativos a la tasa sobre cajeros automáticos se desconectan, en algunos casos, de la legislación aplicable, en el sentido de que adjudican un peso excesivo a un elemento –el del provecho económico– que desapareció durante la evolución de las normas que regulan el hecho tasable. El disfrute o uso más intenso –con exclusión parcial de otros– constituye también un elemento del hecho tasable. El Tribunal debió prestarle más atención y tratar de determinar qué características debe reunir la parada física para considerarla relevante a efectos tributarios. Del mismo modo, es especialmente problemática la determinación del sujeto pasivo en las sentencias analizadas, toda vez que la LHL exige la concurrencia de la ocupación y el provecho económico en la misma persona.
Más allá de los aspectos formales y sistemáticos, pueden destacarse otros. Las tasas que han creado los distintos ayuntamientos no destacan por su cuantía, aunque oscilan mucho –y varían, en cada municipio, en función de la categoría de la calle donde esté instalado el cajero–. El rango se encuentra entre un mínimo de 10 euros en algunas localidades, como Bilbao (9’96 euros, concretamente, en calles de 7.ª categoría), y un máximo que supera los 1.000 euros en otras (1.155 € en Sevilla, en calles de 1.ª categoría).
Puede por tanto considerarse que los efectos redistributivos de la tasa no serán especialmente relevantes. Y no puede descartarse que acabe por repercutirse en el cliente, incluso cuando el sujeto pasivo es la entidad bancaria; tal y como sucede en ocasiones con los gastos añadidos o subvenciones, especialmente en supuestos de escasez del bien afectado o asimetría entre las partes privadas implicadas.
Si es el objetivo es gravar más fuertemente a las entidades bancarias, la solución es tal vez una figura impositiva de carácter local –el Impuesto sobre Actividades Económicas–. Para ello sería necesaria una reforma que, tal y como propuso la Federación Española de Municipios y Provincias en 2006, permitiera establecer diferentes cuotas sobre diferentes actividades, para incrementar la presión fiscal sobre las de naturaleza financiera.
Fuente: iustel
No hay comentarios:
Publicar un comentario